העשור האבוד: הגודש בכבישים ותמריצי המס שלא יושמו

מבקר המדינה מראה לנו איך פספסו שרי התחבורה והאוצר את ההזדמנות לצמצם את הגודש בכבישים באמצעות שימוש בתמריצי מס. לציבור נגרם נזק של עשרות מיליארדי שקלים

0

בפעם הבאה שתמצאו את עצמכם תקועים בפקק, ושורפים זמן ודלק, כדאי שתחשבו על המילים שמסכמות את הדו"ח שפרסם היום (ד') מבקר המדינה, ומסבירות שהפקק הזה הוא תוצאה של חלמאות ממשלתית בכלל, ושל שר התחבורה בפרט. "העשור האחרון מאז החלטות הממשלה בכל הקשור לקידום תמריצים כלכליים להפחתת השימוש ברכב פרטי", נכתב בדוח המבקר, "הפך עשור אבוד. כדי לצמצם את הגודש בכבישים דרושה פעולה משותפת ומואצת של שרי התחבורה והאוצר לשדרוג שירותי התחבורה הציבורית ותמרוץ נהגים באמצעים כלכליים להפחתת השימוש ברכב הפרטי. על שרי התחבורה והאוצר לפעול לקידום הכלים הנדרשים בשנים הקרובות לייעול הרכב המיסים לטובת הפחתת השימוש בכלי רכב וצמצום הנסועה, ולהביא בחשבון גם את ההשפעות הנלוות לכך על הכנסות המדינה".

 

 

במהלך העשור האחרון קיבלו ממשלות ישראל מספר החלטות לעידוד הפחתת השימוש ברכב פרטי באמצעות תמריצים כלכליים, בעיקר תמריצי מיסוי. גם ועדות וצוותים מקצועיים עסקו רבות בנושא. אלא שמדוח המבקר, כדבריו, "עולה תמונה עגומה של יישום כושל של החלטות הממשלה ושל הצוותים המקצועיים שעסקו בנושא. מתוך תשעה כלים ותוכניות של תמריצים כלכליים שנבחנו בעשור האחרון, שישה כלים אינם מוכנים ליישום, חלקם לא קודמו כלל, וניסוי של תוכנית אחת ("נעים לירוק" לבחינת אגרת גודש) טרם הסתיים וקידומו עוכב על ידי שר התחבורה בניגוד למדיניות הממשלה ולהחלטותיה".

כך פיספסה ממשלת ישראל את ההזדמנות לאפשר לאזרחי המדינה לנוע באופן יעיל, ותקעה את כולנו בפקקי תנועה.עומדים ושורפים דלק

על כבישי ישראל מתגלגלות כיום קרוב ל-3 מיליון מכוניות נוסעים, שהן קרוב ל-330 מכוניות לכל 1,000 תושבים. סך הכנסות המדינה ממיסוי רכב הסתכמו בשנה שעברה בכ-43 מיליארד ש"ח, מהם כ-19 מיליארד במיסים על דלק וכ-10 מיליארד במיסי קניה על רכב. מספרם הגדול של כלי הרכב בישראל ביחס לקילומטראז' הצנוע מאד של אורך כבישים יצר מצב שבו צפיפות התנועה בישראל (סך הנסועה לכל קילומטר כביש) היא הגבוהה ביותר מבין כל מדינות ה-OECD, ופי 3.5 מן הממוצע במדינות אלה.

בשנים 2012 – 2017 גדלה צפיפות התנועה בישראל בשיעור ממוצע של כ-2.6% לשנה, וזאת למרות שכבר בתחילת התקופה, בתוכנית האסטרטגית של משרדי האוצר והתחבורה מדצמבר 2012 – העריכו שני המשרדים את הפסד התוצר הלאומי שנובע באופן ישיר מהפסד שעות אדם בפקקי תנועה בלפחות 2% מן התל"ג. במילים אחרות, יותר מ-15 מיליארד ש"ח בשנה יורדים לטמיון רק בגלל חוסר יעילות כלכלית, וזה לפני שדיברנו על נזקים בריאותיים חמורים כתוצאה מעודף זיהום אוויר, עלויות עודפות למערכת הבריאות, שריפת מטבע זר, נזק לשעות הפנאי והרווחה של נהגים ונוסעים, פגיעה באיכות השירות של תחבורה ציבורית ועוד ועוד.

 

צפיפות תנועת כלי רכב לק"מ כביש במדינות ה-OECD. מקור: מבקר המדינה

 

העניין הוא ששום דבר מכל זה לא בא לאף אחד בהפתעה, ותחזיות הנזק העתידי (לפחות 74 מיליארד ש"ח נזק לתוצר בשנת 2030) ידועות זה מכבר. כדי שלא להיקלע למצב הזה קיבלו ממשלות ישראל בעשור האחרון מספר החלטות לבחינת כלים ותמריצים כלכליים להפחתת השימוש ברכב פרטי ולעידוד מעבר לשימוש בתחבורה ציבורית. משרד מבקר המדינה בדק את הפעולות שבוצעו בעשור האחרון במשרדי התחבורה והאוצר לקידום אמצעים להפחתת השימוש ברכב פרטי, ובעיקר את אגרת הגודש; ניסוי "נעים לירוק"; אגרת רכב או פרמיית ביטוח שמותנות בכמות הנסיעות שמבוצעות בפועל; שינוי תחשיב המס שנגבה ממקבלי רכב צמוד ממקום העבודה; צמצום מספר מקומות החניה לעובדים באמצעות מיסוי (חיובי או שלילי); תגמול חלופי להטבת "רכב צמוד" גם ללא הוכחת בעלות על כלי רכב; המרת תשלום "הוצאות רכב מותנה" למי שלא מחזיקים ברכב צמוד ועוד.

כל הכלים האלה, ונוספים, נועדו להשיג שתי מטרות עיקריות וראויות: להפחית את השימוש ברכב ואיתו את עומסי התנועה, ולצמצם מצב שבו תושבי הפריפריה מסבסדים, בפועל, את תושבי המרכז והמטרופולינים. המציאות הנוכחית נוצרה בראש ובראשונה בגלל שכיום קיים עידוד לא מוצדק להעדפת שימוש במכוניות נוסעים על-פני תחבורה ציבורית. עידוד זה נוצר מכיוון שרוב העלויות של אחזקת רכב הן עלויות קבועות שקשורות ברכישה ובאחזקה שלו, כלומר שאם אנחנו ממילא משלמים את הכסף מדוע שלא נשתמש במכונית כמה שיותר, ובגלל שהמדינה מעודדת חברות להעניק לעובדיהן "רכב צמוד" במקום שתעודד אותן שלא לעשות את זה. בנוסף, הסכמי עבודה ותנאי עבודה במגזר הציבורי מעודדים שימוש ב"מכוניות צמודות", ואף מעניקים להן מקומות חניה או גמול חניה כלומר מקלים על השימוש בהן.
אנשי רשות המיסים חרדים ממצב שבו הם יאבדו נתח מ-43 מיליארדי השקלים שהם גובים כיום מידי שנה מענף הרכב, אבל גם הם, כמו אנשי משרד התחבורה, מסכימים שכדי לפתור את שתי הבעיות הנ"ל חייבים להפחית את העלויות הקבועות ולהעלות במקומן את העלויות המשתנות, כלומר להביא למצב שבו יהיה עידוד שלילי לשימוש ברכב – בעיקר לתושבי המרכז. "אגרות גודש" למיניהן נועדו לצמצם ביקוש לנסיעה בעיקר בשעות העומס באזורים הפקוקים, ובאמצעותן אפשר יהיה להקטין את נטל המס (למשל על הדלק) על תושבי הפריפריה המרוחקת כדי לצמצם את אי השוויון במשק.

השר שתקע אותנו

בינואר 2008, מעט יותר משנה לפני שישראל כץ התיישב כל כס שר התחבורה, החליטה הממשלה למנות צוות בינמשרדי, בראשות נציג האוצר, כדי לבחון את חלופות המס ולהציע, בין השאר, תוכנית לקביעת אגרות גודש. פעילות צוות זה הופסקה במפתיע, לפני שהוגשו המלצות, וזאת מבלי שהוצגו נימוקים או הודעה רשמית כלשהי לממשלה.
מבקר המדינה, בצעד חריג מאד, מטיל חלק נכבד מן האחריות לכך על שר התחבורה ישראל כץ באופן אישי. המבקר כותב ש"מאז התקבלה החלטת הממשלה ב-2008 לבחון הטלת אגרת גודש – ואף שמשרד התחבורה התריע בתוכנית האסטרטגית שלו מ-2012 על חסרונה של מדיניות כוללת לריסון השימוש ברכב פרטי בתחום המיסוי, כדוגמת אגרת גודש – שר התחבורה והבטיחות בדרכים מר ישראל כ"ץ, המכהן בתפקיד ברצף ממרץ 2009, לא קידם את החלטת הממשלה שחייבה אותו לבחון נושא זה… בכך הפך שר התחבורה את החלטת הממשלה בעניין זה לאות מתה…

בתשובת משרד התחבורה, על דעת שר התחבורה, מאוגוסט 2018, צוין כי שר התחבורה קבע מדיניות לפיה לא נכון לקדם אגרות גודש כל עוד לא ישתפר מצב התחבורה הציבורית בישראל ויועמדו אלטרנטיבות ראויות לשימוש ברכב פרטי לכלל האזרחים לצורכי יוממות. החלת אגרות גודש במציאות התחבורתית כפי שהתקיימה בשנת 2009, פירושה היה הטלת מס נוסף על אזרחי המדינה כאשר אין אף תחליף ראוי לשימוש ברכב פרטי. לאור האמור החל הליך יסודי במשרד התחבורה במטרה להוציא לפועל תכניות ופרויקטים אשר יספקו מערכת תחבורה ציבורית איתנה ואפקטיבית שתאפשר בעתיד בחינת אפשרות שילוב אגרות גודש כפי שעלה תחילה בשנת 2008 ועודכן בהחלטת הממשלה בשנת 2010. תנופת פיתוח זו מביאה ותביא את מצב התשתיות הלאומיות בתחום התחבורה בכלל ואת תשתיות התחבורה בציבורית בפרט לרמת שירות אשר במקביל לה, ניתן יהיה לבחון יישום אגרות גודש… מדיניות השר… היא מדיניות ראויה וסבירה המאזנת את השיקולים השונים לטובת הציבור".

 

 

במילים פשוטות, שר התחבורה מודה בפה מלא שהוא זה שעמד מאחורי הכשלת התוכנית להטלת מס גודש, אבל הוא מתרץ את זה בכך שלא היה נכון להטיל מס כזה כל עוד אין תחבורה ציבורית יעילה. לכל מי שמתפתה לקבל את התירוץ הזה כלשונו חשוב להזכיר ראשית לכל שכרגע כולנו גם תקועים בפקק וגם אין לנו תחבורה ציבורית ראויה, כלומר, כמאמר המשל הידוע מן המכילתא: "גם אכלנו את הדגים המסריחים וגם גרשו אותנו מן העיר": גם לאחר הכשלת מס הגודש אנחנו נמצאים בעיצומו של משבר תחבורתי חמור מאין כמותו.

מה ששר התחבורה לא חושף, כמובן, זה שבמהלך כהונתו הוא יצר העדפה מכוונת, ופומבית, לרכישה ולשימוש ברכב פרטי, וזאת בין השאר באמצעות אחת מ"רפורמות הדגל" שלו שכותרתה "פתיחת שוק הרכב לתחרות". אבל עוד לפני שמביאים את הממצאים הנוספים של מבקר המדינה ראוי להביא גם "טענה טכנית" של המבקר לעניין תגובת השר: "משרד מבקר המדינה מעיר לשר התחבורה כי הוא מחויב לקיים את החלטות הממשלה הנוגעות לתפקידו, לרבות ההחלטה משנת 2008 שלא התנתה את בחינת אגרת הגודש בשדרוג שירותי התחבורה הציבורית ושלא ביקשה להטיל אגרות גודש באופן מידי. שדרוג התחבורה הציבורית ובחינת הטלת אגרת גודש הם תהליכים הנמשכים שנים בטרם הגעה לבשלות וליישום. אם הסתייג שר התחבורה מהחלטה זו היה עליו לפנות לממשלה ולהציג בפניה את עמדתו בצירוף נימוקים מדוע לדחות תכנית פיילוט לקביעת אגרת גודש; וזאת בכוונה לשכנע את חברי הממשלה לשנות את ההחלטה המחייבת אותו ואת משרדו".

מבקר המדינה בדק ומצא ש"שר התחבורה ישראל כץ עיכב בשני מועדים שונים, ולתקופה מצטברת של כשלוש שנים, את קידום פרויקט "נעים לירוק" שנועד לקדם בחינת תמריצים כלכליים להפחתת השימוש ברכב פרטי כחלק מהתמודדות הממשלה עם הגודש בכבישים…. החלטת שר התחבורה לעיכוב הפרויקט עומדת בניגוד להחלטת הממשלה מיולי 2010 שבה נקבע במפורש כי הוועדה שהוקמה מתוקף ההחלטה נדרשה לבחון "בניית מערך תשלומים ותקבולים התלויים בהיקף השימוש בכלי הרכב ובמאפייניו, ובכלל זה היקף הנסועה של כלי הרכב בתנאי גודש ושלא בתנאי גודש". החלטתו גם אינה מתיישבת עם התפקידים שהוטלו על הוועדה שמינה שר התחבורה, כפי שהוגדרו בכתב המינוי שלה. החלטת השר פגעה במדיניות של הממשלה לבחון את מיקוד עיקר נטל התשלומים בעלויות המשתנות בענף הרכב, במטרה ליצור הפנמה טובה יותר של העלויות החיצוניות בקרב הנוסעים ברכב פרטי. החלטה זו גם מנוגדת לעיקרון הכלכלי שלפיו יש לחייב את הגורם לעלויות לשאת בתשלום בהתאם לתרומתו השולית לגודש".

בתוך כדי בחינת הנושא מצאו אנשי משרד המבקר שאנשי משרד התחבורה, שאמורים היו להוביל את ניסויי מס הגודש, לא שיתפו בתהליך את אנשי משרד המשפטים למרות שנדרשה עמדתם המקצועית בנושא פרטיות המשתתפים בניסוי. חמור מכך: הסתבר שעד למועד הביקורת מנהל הפרויקט בחברת נתיבי איילון לא החזיק במסמכים ובתוצרים של שני החלקים הראשונים של הפרויקט, אשר היו בידי חברת כביש חוצה ישראל (שבמסגרתה הם בוצעו), ורק במהלך הביקורת, ובחלוף כארבע שנים מהעברת ניהול הניסוי מחברת כביש חוצה ישראל לחברת נתיבי איילון, פנתה נתיבי איילון לכביש חוצה ישראל כדי לקבל את הנתונים שנצברו אצלה. אלה, כמובן, רק סימפטומים שמתארים את המחלה.
ממש כפי ששר התחבורה תקע את הוועדות שדנו במס הגודש, ועיכב בשלוש שנים את תכנית "נעים לירוק", כך מוסמסו גם דרכים נוספות לעידוד צמצום השימוש ברכב פרטי ומעבר לתחבורה ציבורית. למשל, המבקר מצא שהמשרד לא פעל כדי לבטל את העיוותים במדיניות החניה בישראל, אשר לפי מספר מחקרים והחלטת ממשלה משנת 2007 תורמים לגודש בכבישים.

 

ריכוז פעולות הממשלה להפחתת השימוש בכלי רכב בשעות השיא

 

משרדי התחבורה והאוצר לא פעלו כדי לקדם פרמיית ביטוח שנגזרות מן השימוש ברכב ונסיעות שמבוצעות בפועל, ונמנעו מלקדם גם אגרת רכב שמותנית במרחקי נסיעה. "רק כשמונה שנים לאחר שהתפרסמו המלצות הוועדה למיסוי ירוק משנת 2008 לבחינת הנהגת פרמיית ביטוח המותנית במרחקי נסיעה – הגיש משרד האוצר לכנסת הצעה (ברוח זאת)", והמשרדים גם לא מצאו פתרון ל"שינוי שיטת השכר ורכיב החזקת רכב לעובדים בשירות הציבורי" למרות החלטת ממשלה משנת 2007 שדרשה הצגת תוכנית לעידוד עובדים לצמצום השימוש ברכב הפרטי ומעבר לשימוש בתחבורה הציבורית. בנוסף, "הצוותים המקצועיים במשרד האוצר שפעלו מתוקף החלטות הממשלה מ-2007 ומ-2013 לא הגישו דוחות המסכמים את פעילותם ואת המלצותיהם בנושא".

מבקר המדינה מסכם ואומר ש"אי-החלת העלויות החיצוניות על המשתמשים אינה יעילה ואינה הוגנת, ומשמעותה סבסוד המשתמשים ברכב פרטי, לדוגמה חלק מתושבי המטרופולינים הגדולים, על ידי אלה שאינם משתמשים בו או המשתמשים בו בהיקפים קטנים, כמו חלק מתושבי הפריפריה; הסבסוד במקרה זה נכפה על האחרונים ומביא לחוסר יעילות בשימוש בתחבורה".

 

תגובת משרד התחבורה: "משרד התחבורה מקדם בימים אלה את השלב השלישי של הניסוי "נעים לירוק", שנועד לבדוק השפעה של תמריצים כספיים חיוביים על אופן שימוש של נהגים ברכב הפרטי. שני השלבים הקודמים של הניסוי הצביעו על כך שכ-45% מהנהגים שינו את הרגלי הנסיעה שלהם באופן שתרם להפחתת הגודש בכבישים. המסקנות שיופקו מהניסוי, ישמשו לצורך בניית תכנית כוללת שתעודד נהגים להפחית את השימוש ברכב הפרטי למטרות יוממות, שימוש שמטבעו יוצר עומסי תנועה בדרך אל העבודה ובחזרה הביתה, ולעידוד השימוש ברכב לצורך נסיעות בשעות השפל בלבד".